摘要

10月28日，拜登公布了其新版1.75萬億美元的社會和氣候支出項目，支出規(guī)模雖然腰斬，但由于此前民主黨議員的多次發(fā)聲，支出規(guī)模符合市場預期。對于稅收，由于個別民主黨參議員的反對，拜登政府調(diào)整了征稅條款。綜合來看，拜登新框架的總收入超過了總支出。

美國當前存在四大相互糾纏的財政議題，分別是1.2萬億基建法案、1.75萬億支出法案、2022財年預算和解法案與債務上限。美國當前的這四大財政議題分別是兩黨以及黨內(nèi)各派系的訴求或籌碼，具體法案內(nèi)容和推進進度并不能獨立看待，需要結合兩黨以及黨內(nèi)各派系的訴求與籌碼進行綜合分析，僅單獨看待某一個法案的內(nèi)容和推進進度意義比較有限。而拜登更新的約1.75萬億美元的支出計劃是這四大財政困局的破局點，民主黨內(nèi)激進派與溫和派能否就拜登的支出計劃達成妥協(xié)是破局的關鍵。若兩派最終達成妥協(xié)（大概率事件），則美國當前財政的四大困局都將大概率得到解決，拜登各項支出計劃得以順利推進，為民主黨明年中期選舉加分。

對于2022財年預算和解法案（關乎政府是否會關門）：大概率在12月3日臨時撥款法案到期前通過，避免政府關門。民主黨已經(jīng)啟動了預算和解機制，該機制下參議院民主黨單獨可以通過2022財年預算和解法案，但前提是民主黨保持完全團結，關鍵破局點仍是激進派與溫和派能否就1.75萬億美元支出計劃達成一致（大概率能夠達成）。預計通過時間在12月3日之前，若不能及時通過，則需要再次通過一項臨時撥款法案，或政府關門，對應的拜登支出計劃也將再次被推遲甚至擱淺。

對于1.75萬億美元的支出計劃（被包括在2022財年預算和解法案）：大概率在12月3日之前民主黨激進派與溫和派達成妥協(xié)，隨預算法案獲國會通過，但具體細節(jié)仍存在調(diào)整的可能性。民主黨激進派和溫和派立場目前立場非常接近，后續(xù)雙方達成妥協(xié)的可能性較大，預計大概率在12月初臨時撥款法案到期前達成妥協(xié)，并由眾參兩院依次通過。但由于以曼欽和西內(nèi)瑪為代表的溫和派尚未公開表示支持拜登新的支出計劃，該計劃后續(xù)存在進一步縮減和細節(jié)調(diào)整的可能性。

對于1.2萬億美元的傳統(tǒng)基建法案：大概率繼續(xù)與拜登支出法案嚴格綁定。由于國會已經(jīng)將原本于10月31日到期的聯(lián)邦常規(guī)交通授權資金延長到了12月3日，因此傳統(tǒng)基建法案表決的緊迫性下降，將繼續(xù)與拜登支出法案嚴格綁定。

對于債務上限：大概率加入預算和解法案，隨2022財年預算和解法案一起通過。我們認為美國政府債務違約的可能性極低，最有可能的解決方式是民主黨將債務上限問題加入到和解法案，并根據(jù)1.75萬億美元的支出計劃確定債務上限規(guī)模，最終由民主黨單獨通過。但也存在民主黨拒絕單獨提高債務上限的可能性（雖然較低），此時兩黨將會繼續(xù)圍繞著債務上限進行博弈，美國政府債務風險也將有所上升。

目錄

正文

拜登1.75萬億美元支出法案內(nèi)容

1、支出部分：總支出規(guī)模雖然腰斬，但基本符合預期

當?shù)貢r間10月28日，拜登公布了其新版的1.75萬億美元的社會和氣候支出項目，規(guī)模基本符合市場預期。雖然總支出規(guī)模較拜登最初提出的3.5萬億美元支出計劃腰斬，但由于此前關鍵參議員曼欽一直主張的支出規(guī)模為1.5萬億美元，同時拜登此前也多次表示（或暗示）可以將總支出規(guī)模降低至2.3萬億美元或2萬億美元，因此市場也普遍預期最終的支出規(guī)模將會大幅縮水，大概率在在1.5萬億美元至2.3萬億美元之間。總支出規(guī)模雖然經(jīng)歷腰斬，但基本符合預期。

與拜登此前公布的計劃相比，在社會支出方面，新方案主要剔除了兩年免費社區(qū)大學、教師培訓、每年12周（后降至4周）的帶薪休假、將牙科和視力保健納入醫(yī)療保險等項目。主要削減的項目由兒童稅收抵免（由此前延長至2025年縮短至只延長一年）、平價醫(yī)療法案稅收抵免、收入人群稅收抵免、平價房、家庭護理等項目。

2、稅收部分：放棄提高企業(yè)稅和個人最高邊際稅率

拜登新公布的稅收計劃的總收入規(guī)模約2萬億美元，略高于其1.75萬億美元的支出計劃。由于關鍵民主黨參議院西內(nèi)瑪?shù)姆磳Γ莸切碌亩愂沼媱澲蟹艞壛藢⑵髽I(yè)稅率由當前的21%提高到28%（或25%）的計劃，也放棄了提高個人最高邊際稅率的計劃。另一方面，為了彌補收入不足，新增了對股票回購和收入前0.02%的富人的新的附加稅，同時提出要消除對富人的醫(yī)療保險漏洞，但民主黨此前也通過各種途徑向外透露過這些新增的稅收計劃，基本也都在預期之內(nèi)。

拜登新框架能否破解美國當前四大相互糾纏的財政困局

美國當前有四大相互糾纏在一起的財政議題，這四大財政議題分別是：

①約1.2萬億美元的基建法案（其中約5500億美元為新增基建支出）；

②約1.75萬億美元的社會和氣候支出計劃（拜登Build Back Better的新框架）；

③2022財年年度預算和解法案（避免政府關門）；

④債務上限問題。

正如美國國會山的一句諺語所說“Nothing is agreed until everything is agreed upon”（在所有協(xié)議都達成前，任何協(xié)議都沒有達成）。美國當前的這四大財政議題分別是兩黨以及黨內(nèi)各派系各自的訴求或籌碼，具體法案內(nèi)容和推進進度并不能獨立看待，需要結合兩黨以及黨內(nèi)各派系的訴求與籌碼進行綜合分析，僅單獨看待某一個法案的內(nèi)容和推進進度意義比較有限。這四大議題中，2022財年年度和解預算法案起到框架作用，而拜登更新的約1.75萬億美元的支出計劃是這四大財政困局的破局點，民主黨內(nèi)激進派與溫和派能否就拜登的支出計劃達成妥協(xié)是破局的關鍵。若兩派最終達成妥協(xié)（大概率事件），則美國當前財政的四大困局都將大概率得到解決，拜登各項支出計劃得以順利推進，為民主黨明年中期選舉加分。

1、2022財年年度預算和解法案：政府是否會關門

從時間維度來看，2022財年預算和解法案（關乎政府是否會關門）大概率在12月3日臨時撥款法案到期前通過，避免政府關門。

美國一個完整的財政年度從每年的10月1日開始，至次年9月30日結束。在新財年開始之前，國會兩院需要通過新財年的年度預算法案，以為政府提供運作資金。若國會沒有在新財年開始前通過預算法案，則會出現(xiàn)兩種情況，一種是政府因沒有資金支持而直接關門（少數(shù)情況），一種是在新財年開始前國會通過臨時撥款法案，為政府提供臨時運作資金，避免政府關門，該期間政府各部門的支出按照上一財年預算法案的撥款進行（只有極少數(shù)進行調(diào)整）。在臨時撥款期結束之前，要么國會通過新財年的預算法案，要么國會再次通過一個臨時撥款法案，繼續(xù)延長對政府的資金支持，若上述兩個法案都未能通過，則政府會因為有沒有資金支持而直接關門。

從21世紀以來美國各財年年度預算法案的通過情況來看：

①極少數(shù)：在新財年之前按時順利通過了新財年預算法案；

②極少數(shù)：政府直接關門的情況也是極少數(shù)情況；

③極少數(shù)：新財年沒有預算法案，而是一直依靠臨時撥款法案拖延到下一財年；

④多數(shù)情況：國會先通過一項臨時撥款法案，之后再表決通過年度預算法案。

具體到2022財年（2021年10月1日至2022年9月30日），9月30日美國國會通過的臨時撥款法案，將對聯(lián)邦政府的撥款延長到了12月3日，屆時會出現(xiàn)三種情況：

①表決通過2022財年預算法案。這種可能性最大，因為參眾兩院民主黨均為多數(shù)黨，且已經(jīng)啟動預算和解機制，避免參議院的冗長辯論，但關鍵點仍是民主黨內(nèi)部能否就拜登1.75萬億美元支出計劃達成一致；

②再次通過一項臨時撥款法案，延長對政府資金支持。這種情況概率較小；

③政府因沒有運作資金而關門。這種情況概率較小。

從預算法案內(nèi)容來看，拜登的1.75萬億美元的支出計劃被包括在2022財年預算和解法案，兩者“一榮俱榮，一損俱損”。

“年度預算法案”的名稱具有迷惑性，因為根據(jù)美國相關法律，預算法案中必須包含兩部分內(nèi)容，一部分是真正的對下一財年（2021年10月1日至2022年9月30日）的收支計劃（其中又可以分為法定支出和自由可支配支出，資金比例大約為2:1），另一部分是對未來10年的財政收支計劃，而這就是拜登1.75萬億美元的社會和氣候支出計劃（Build Back Better）所對應的項目，所以拜登的1.75萬億美元的支出計劃和2022財年預算和解法案是“嚴格綁定”的，要么一起通過，政府避免關門，拜登支出計劃順利進行；要么一起受阻，政府面臨關門風險（可以再通過一項臨時撥款法案避免），拜登支出計劃再度推遲甚至擱淺。

從表決流程來看，民主黨內(nèi)的完全統(tǒng)一是通過預算和解法案的關鍵。

2022財年預算和解法案在眾議院只需要簡單多數(shù)就可以通過，在參議院因為已經(jīng)啟動了預算和解程序，因為也可以以簡單多數(shù)通過。但因為無論是在眾議院，還是在參議院，由于民主黨的優(yōu)勢并不明顯，在眾議院僅領先10人，在參議院人數(shù)則與共和黨一樣（由于參議長哈里斯可以在雙方等票是進行投票，因為民主黨在參議院是51:50），尤其是在參議院，民主黨和共和黨人數(shù)一樣且共和黨全黨反對拜登支出計劃的情況下，意味著每個民主黨參議員都有一票否決權，所以民主黨在通過預算和解法案時必須要實現(xiàn)黨內(nèi)的完全統(tǒng)一。但由于此前民主黨內(nèi)部激進派與溫和派圍繞著拜登支出計劃的分歧較大，民主黨內(nèi)部尚未實現(xiàn)統(tǒng)一，這也是各項法案一拖再拖的根本原因。目前兩派分歧已經(jīng)很小，最終大概率能夠就拜登1.75萬億美元的支出計劃達成一致。

2、約1.2萬億傳統(tǒng)基建法案：民主黨溫和派的訴求，激進派的籌碼

約1.2萬億美元傳統(tǒng)基建法案（其中約5500億美元為新增支出），也與拜登1.75萬億美元的支出計劃深度綁定，是民主黨內(nèi)溫和派與共和黨達成妥協(xié)的結果，是民主黨溫和派的訴求，同時也是民主黨激進派要挾溫和派的籌碼，聲稱若溫和派不支持拜登1.75萬億美元支出計劃，那么激進派也將不會在眾議院支持1.2萬億美元傳統(tǒng)基建法案。該法案此前已經(jīng)被參議院通過，眾議院原本計劃在9月底對該進行表決，但因為民主黨內(nèi)激進派對溫和派的要挾，對該法案的表決也被推遲。眾議院議長佩洛西原本希望能夠在10月28日再次對該法案的表決，但由于民主黨內(nèi)激進派的反對而再次推遲。

3、債務上限：民主黨與共和黨對立的焦點

對于債務上限，我們認為美國政府債務違約的可能性極低，最有可能的解決方式是民主黨將債務上限問題加入2022財年預算和解法案，并根據(jù)拜登1.75萬億美元的支出計劃確定債務上限規(guī)模，最終由民主黨單獨通過。共和黨此前同意將債務上限暫停至12月，暫停時限與臨時撥款法案到期時間一致，仍希望12月時民主黨能將其加入到調(diào)解法案中。但對民主黨來說，將解決債務上限問題加入預算調(diào)解程序是“次優(yōu)”選擇，原因在于：一是預算調(diào)解程序僅能上調(diào)債務上限，而不能暫停債務上限，而暫停債務上限才是民主黨的最理想方案；二是預算調(diào)解程序可由在參議院擁有50個席位的民主黨單獨通過，意味著由此帶來的風險也將由民主黨單獨承擔，在中期選舉前損耗民主黨的政治資本。因此，共和黨此舉是“以退為進”，逼迫民主黨采取預算調(diào)解程序這一“次優(yōu)”方案，因此債務上限也將大概率與2022財年預算和解法案深度綁定。

4、拜登1.75萬億美元支出法案：美國財政困局的破局點

拜登1.75萬億美元支出是包含在2022財年預算和解法案中，“一榮俱榮，一損俱損”，同時拜登支出法案也是當前民主黨內(nèi)部激進派與溫和派的主要分歧點所在，因而也是美國當前四大財政困局的關鍵破局點，破局的關鍵在于民主黨內(nèi)激進派和溫和派能否就拜登1.75萬億美元支出法案達成一致。目前兩派分歧已經(jīng)極大縮小，若最終達成妥協(xié)（大概率事件），則美國當前財政的四大困局都將大概率得到解決，拜登各項支出計劃得以順利推進，為民主黨明年中期選舉加分。

民主黨內(nèi)溫和派和激進派的分歧點、訴求和籌碼：約1.2萬億美元的基建計劃是民主黨溫和派的主要訴求，但同時部分溫和派議員（如關鍵參議員曼欽、西內(nèi)瑪）反對拜登過高的支出計劃和部分稅收計劃。曼欽此前表示其支持最高1.5萬億美元的支出計劃，西內(nèi)瑪明確表示反對提高企業(yè)稅和個人最高邊際稅率。拜登的支出計劃是民主黨激進派的訴求，所以雖然參議院已經(jīng)通過溫和派支持的1.2萬億美元基建計劃，但在眾議院的民主黨激進派議員表示，若溫和派不支持拜登的支出計劃，那么激進派也將不會在眾議院支持1.2萬億美元傳統(tǒng)基建法案。

兩派最終妥協(xié)的結果是拜登將支出計劃削減至1.75萬億美元，但仍高于曼欽主張的1.5萬億美元（雖然CNN曾報道稱曼欽私下表示其最高支持上限為1.75萬億美元，但曼欽本人沒有公開承認該言論），滿足了另一位關鍵民主黨參議員西內(nèi)瑪?shù)囊螅鲀?nèi)瑪表示拜登新框架與自己的設想已“非常接近”。但因為目前拜登政府尚未給出1.75萬億美元支出計劃的法律文本和具體細節(jié)（目前只給了大框架），因此曼欽和西內(nèi)瑪都尚未公開表示支持該計劃，民主黨溫和派與激進派尚未達成協(xié)議。

由于無法保證全部的50名民主黨參議員（包括曼欽和西內(nèi)瑪）都支持拜登的1.75萬億美元的支出計劃，民主黨激進派也反對在10月28日對溫和派主張的1.2萬億美元的基建法案進行投票，眾議院對基建法案的投票也再度被推遲。

5、美國當前四大財政困局后續(xù)將如何演繹

拜登支出法案美國當前四大財政困局的關鍵破局點，破局的關鍵在于民主黨內(nèi)激進派和溫和派能否就拜登1.75萬億美元支出法案達成一致。若兩派最終達成妥協(xié)（大概率事件），則美國當前財政的四大困局都將大概率得到解決，拜登各項支出計劃得以順利推進，為民主黨明年中期選舉加分。

①對于2022財年預算和解法案（政府是否會關門）：大概率在12月3日臨時撥款法案到期前通過，避免政府關門。民主黨已經(jīng)啟動了預算和解機制，該機制下參議院不需要共和黨支持，民主黨單獨就可以通過法案，但前提是民主黨內(nèi)保持完全的團結，關鍵破局點仍是激進派與溫和派能否就1.75萬億美元支出計劃達成一致。預計通過時間在12月初臨時撥款法案到期之前，若不能按時通過，則需要再次通過一項臨時撥款法案，或政府關門，對應的拜登支出計劃也將再次被推遲或擱淺。

②對于1.75萬億美元的支出計劃（被包括在2022財年預算和解法案）：大概率在12月3日之前民主黨激進派與溫和派達成妥協(xié)，隨預算法案獲國會通過，但具體細節(jié)仍存在調(diào)整的可能性。民主黨激進派和溫和派立場目前立場非常接近，后續(xù)雙方達成妥協(xié)的可能性較大，預計大概率在12月初臨時撥款法案到期前達成妥協(xié)，并由眾參兩院依次通過。但由于以曼欽和西內(nèi)瑪為代表的的溫和派尚未公開表示支持，并不能排除后續(xù)進一步縮減和細節(jié)調(diào)整的可能性。

③對于1.2萬億美元的傳統(tǒng)基建法案：大概率繼續(xù)與拜登支出法案嚴格綁定。目前由于拜登政府尚未給出支出計劃的法律文本和具體細節(jié)（目前只給了大框架），因此溫和派曼欽和西內(nèi)瑪都尚未公開表示支持該計劃，而激進派也因此反對在眾議院對基建法案進行投票。同時由于國會已經(jīng)將原本于10月31日到期的聯(lián)邦常規(guī)交通授權資金延長到了12月3日，因此傳統(tǒng)基建法案表決的緊迫性下降，將繼續(xù)與拜登支出法案嚴格綁定。

④對于債務上限：大概率加入預算和解法案，隨2022財年預算和解法案一起通過。我們認為美國政府債務違約的可能性極低，最有可能的解決方式是民主黨將債務上限問題加入到調(diào)解法案，并根據(jù)1.75萬億美元的支出計劃確定債務上限規(guī)模，最終由民主黨單獨通過。通過時間與2022財年預算和解法案一致。但同時也存在民主黨拒絕單獨提高債務上限的可能性（雖然較低），即拒絕把提高債務上限加入到和解法案的可能性，此時兩黨將會繼續(xù)圍繞著債務上限進行博弈，美國政府債務風險也將有所上升。

本文作者：董琦、郭新宇，來源：國君宏觀研究，原文標題：《【國君宏觀】拜登新框架能否破解美國當前四大糾纏的財政困局——全球博弈系列之五（20211030）》

　　 原標題：拜登新框架能否破解美國當前四大糾纏的財政困局？